2002年8月，，，， ，，中央下发了在我国信息化发展史上拥有汗青意思的 《国度信息化辅导幼组关于我国电子政务建设的领导定见》（下简称17号文件），，，， ，，把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的沉点，，，， ，，当局先行，，，， ，，带头国民经济和社会发展信息化 。。。。。在各地域、各部门不休索求和艰苦实际的基础上，，，， ，，2006年3月国度信息化辅导幼组下发了《国度电子政务总体框架》 。。。。。国务院副总理曾培炎指出：它使我国从战术高度明确电子政务发展的思路、指标和沉点，，，， ，，为“十一五”期间的电子政务建设打下了沉要基础，，，， ，，是国度电子政务的骨架 。。。。。
能够绝不夸大地论断，，，， ，，对《国度电子政务总体框架》文件心灵理解的水平和贯彻落实的力度将决定我国“十一五”期间电子政务建设的绩效与成败 。。。。。深刻思虑，，，， ，，出格是从近五年来的教训和打击中总结和罗致经验，，，， ，，是深刻领会和贯彻执杏装国度电子政务总体框架”文件心灵的沉要一环 。。。。。
毋庸讳言，，，， ，，中央17号文件所下达的一些建设工作没有可能按时实现，，，， ，，如电子政务网络建设即是一例 。。。。。是不是我们没有前提实现文件所下达的网络建设工作？？？？？？答案是否定的 。。。。。早在2000年以前，，，， ，，原国度计委即建成炼盖全国副省级的“纵向网”并得到了很好的利用；；； ；；；；；国务院办公厅也成功地组建了覆盖全国副省级处所当局和国务院各部门的“全国当局系统专网”并利用至今；；； ；；；；；海关总署、公安部、新华社等部门则更早地成立了覆盖全国、职能复杂的业务网络 。。。。。是什么原因使电子政务网络建设步履维艰？？？？？？有人单一地将原因综合为治理体造问题 。。。。。除此之表，，，， ，，还有什么值得深刻思虑的问题吗？？？？？？辨析原因，，，， ，，找出对策，，，， ，，我们才可能在“十一五”期间的网络建设中获得逾越式的进展 。。。。。由于，，，， ，，五年来的实际已经赐与了充分的启迪 。。。。。
17号文件下发后，，，， ，，网络建设立即引起宽泛争议 。。。。。争议的焦点是：“内网”和“表网”若何界定和划分？？？？？？若何处置“内网”在副省级当局网络向下延长时的“物理隔离”问题 。。。。。近五年的实际反复证明，，，， ，，网络建设的沉要理想——“网络性质界定”无法回避，，，， ，，避开网络性质去搞网络规划和建设是行不通的 。。。。。
网络拥有性质吗？？？？？？电子政务网络的性质若何界定？？？？？？由于17号文件在“内网”和“表网”的描述上没有明确的界说，，，， ，，即没有明确注明其性质特点，，，， ，，才引发了持久的争论，，，， ，，造成了建设领导思想上的混乱 。。。。。
在我国，，，， ，，信息系统被划分为涉密信息系统与非涉密信息系吐浣大类 。。。。。这里的“涉密”是指涉及国度奥秘 。。。。。做出这一界定的是国度保密局 。。。。。网络是信息系统的沉要组成部门 。。。。。涉密信息系统当然应蕴含网络 。。。。。由于守旧国度奥秘的必要，，，， ，，国度保密局对涉密信息系统使用的网络有明确的技术与治理要求，，，， ，，使其可能在运行中确保国度奥秘 。。。。。
在现实的电子政务网络中，，，， ，，政务和政务信息运行其上 。。。。。它们的性质是什么？？？？？？从信息安全保密的角度启程，，，， ，，毫无疑难，，，， ，，是否涉及国度奥秘是其最凸起、最沉要的标志性和特点性的性质 。。。。。因而，，，， ，，电子政务网络建设不成能回避该网络上运行的政务与信息是否涉及国度奥秘这一沉大准则问题 。。。。。网络的性质正是由运行于其上的政务的性质和政务信息的性质决定的 。。。。。政务和政务信息是否涉及国度奥秘将决定支持其运行的网络性质、建设理想、运维模式与治理体造 。。。。。
有一种概想以为，，，， ，，网络必须按业务划分，，，， ，，而不能按密级（即是否涉及国度奥秘）来划分 。。。。。这种概想看似有理，，，， ，，但五年来的实际已经充分证明其并不正确 。。。。。首先，，，， ，，17号文件明确了跨党委、人大、当局、政协等大系统的“内网”建设工作，，，， ，，这些大系统各有各的业务，，，， ，，网络必须按业务划吩祚不与此相悖？？？？？？其二，，，， ，，事实是，，，， ，，建设和治理一个网络从来就不是只为某种业务服务，，，， ，，而是为肯定领域内的一批一样性质的业务服务 。。。。。除了按是否涉及国度奥秘来界定这些业务表，，，， ，，还能有什么判定尺度能够扼要清澈地决定它们是否运行于统一个网络上呢？？？？？？其三，，，， ，，同种业务就能运行在统一个网络上吗？？？？？？很显著，，，， ，，涉及国度奥秘的与非涉及国度奥秘的同种业务、信息是不成能运行于统一网络上的 。。。。。由于，，，， ，，非涉密信息系统地点网络能够与国际互联网逻辑联接，，，， ，，而涉密信息系统的却绝不成以，，，， ，，对此国度保密局早有明文划定 。。。。。即便在涉密信息系统中，，，， ，，齐全一样的业务也必须受到密级的造约 。。。。。例如，，，， ，，绝密文档与机密级（含）以下的文档治理系统在治理要求上差距巨大 。。。。。国度保密局对绝密信息系统出台了明确的建设、运行和治理尺度，，，， ，，对其网络环境、网线种类、互换机接口、网络布线规范、服务器防电磁泄射及数据存储方式、身份验证步骤等都有着严格的、强造性的划定 。。。。。国度密码主管部门亦有相应划定 。。。。。因而，，，， ，，绝密信息系统不能运行于只切合机密级系统运行的网络中 。。。。。总之，，，， ，，若是不按是否涉及国度奥秘来界定网络，，，， ，，我们成立的“内网”、“业务网”、“主题网”、“骨干网”、“专网”、“表网”等各色各样、各具界说的网络若何可能弄得领略？？？？？？若何得到有效整合？？？？？？它们可能回避运行其上的政务与信息是按密级划分，，，， ，，并有运行环境要求这一铁的事实吗？？？？？？它们可能回避守旧国度奥秘这一沉大准则问题吗？？？？？？
更为沉要的是，，，， ，，为了贯彻“中华人民共和国守旧国度奥秘法”，，，， ，，作为护法机关的国度保密局，，，， ，，其工作职能和造订的司法律规、工作造度、尺度规范等都是针对涉及国度奥秘的各个政务领域 。。。。。对当局信息化而言，，，， ，，国度保密局对“涉密信息系统”的建设、治理拥有法定的监管和领导职能，，，， ，，造订了一系列行政律例、工作造度和尺度规范 。。。。。电子政务“内网”没有明确被界定为涉密信息系统网络，，，， ，，不只造成了国度保密局对这一覆盖全国的跨大系统网络建设的协调、领导和治理职能被边缘化和大大弱化，，，， ，，还使该网络建设失去了从信息安全保密专业角度启程的战术性、全局性、长远性和可持续性的规划、设计、建设和治理 。。。。。
让我们设想一下，，，， ，，若是明确了“内网”是涉及国度奥秘的网络，，，， ，，这项建设该是多么清澈爽朗 。。。。。对于涉及国度奥秘的政务及信息，，，， ，，就将其运行在“内网”上，，，， ，，各地域、各部门的“内网”则依照国度保密局的要求建设和治理，，，， ，，依照共享的要求互联互通，，，， ，，但必须与国际互联网实杏装物理隔离”；；； ；；；；；对于非涉及国度奥秘的政务与信息，，，， ，，就将其运行在“表网”上，，，， ，，可按业务要求和信息（蕴含敏感信息）安全要求发展建设和治理，，，， ，，依照共享的要求实现互联互通，，，， ，，且无需与国际互联网“物理隔离”，，，， ，，由于国度没有这样的划定；；； ；；；；；对于弄不清政务与信息是否涉及国度奥秘的，，，， ，，能够要求国度保密局予以甄别，，，， ，，再决定运行于何种网络之上；；； ；；；；；国度保密局将责无傍贷地从守旧国度奥秘的国度最高利益启程，，，， ，，推广对电子政务“内网”建设的治理职责 。。。。。
回避了网络性质界定，，，， ，，不能不说是“十五”期间电子政务“内网”建设失去实现工作的机遇的一个沉要原因 。。。。。
加强政策执行力
依照17号文件的要求，，，， ，，中央电子政务“内网”向下只建到副省级以上的处所当局，，，， ，，且要与这些当拘陌向下级当局的网络实杏装物理隔离” 。。。。。文件下发后即引起争议 。。。。。由于家最高信息安全保密主管部门——中央保密委员会，，，， ，，在17号文件下发后的两个月零四天即下发了中央保密委员会有关文件（下简称4号文件），，，， ，，明确划定：“在电子政务建设中，，，， ，，政务内网要严格依照涉密信息网络的要求建设和审批” 。。。。。该文件明确了两件事：一是中央电子政务“内网”是涉密信息网络，，，， ，，为其明确了性质；；； ；；；；；二是“内网”必须依照涉密信息网络的要求建设和审批，，，， ，，明确了治理的主管部门是国度保密局 。。。。。这内容上是国度信息安全保密主管部门针对17号文件做出的有关技术与治理方面的诠释和补充划定 。。。。。
若是依照4号文件执行，，，， ，，所有问题都将迎刃而解 。。。。。既然中央电子政务“内网”的性质已经明确界定为涉密信息网络，，，， ，，那么各副省级以上的处所当局向下建设的网络只有也是涉密信息网络，，，， ，，选取“逻辑隔离”互联，，，， ，，并在全网领域与国际互联网“物理隔离”，，，， ，，将齐全切合国度保密局有关的治理划定 。。。。。极为沉要的造度观点是，，，， ，，在涉及信息安全、保密等问题上，，，， ，，国度有关主管部门拥有特定职能，，，， ，，其造订的有关文件和划定应比行政文件甚至辅导同道的批示、批示等拥有更强的行政效力 。。。。。令人遗憾的是，，，， ，，这一沉要的造度理想竟然没有受到普遍器沉，，，， ，，至使中央保密委员会4号文件没有阐扬其应有的作用 。。。。。对中央17号文件，，，， ，，应将其作为建设的指南，，，， ，，而不是教条 。。。。。以高度的政治责任感，，，， ，，有所创新，，，， ，，有所突破，，，， ，，排除万难，，，， ，，实现17号文件下达的建设工作才是电子政务治理者应尽的职责 。。。。。
网络建设必须对症下药
“国度电子政务总体框架”指出：服务是宗旨，，，， ，，利用是关键，，，， ，，信息资源开发利用是主线，，，， ，，基础设施是支持等，，，， ，，指了然网络的支持作用 。。。。。但通常的概想以为，，，， ，，该当先搞好网络规划和建设，，，， ，，就像“要想富，，，， ，，先建路”那样，，，， ，，要先搞好电子政务“统一网络平台”建设 。。。。。网络时时被列为独立的建设项目 。。。。。五年来的实际通知我们这种建设思路值得商讨 。。。。。把网络比成公路的类比并不科学 。。。。。不争的事实是，，，， ，，网络上没有利用就不能说网络建设成功 。。。。。网络的唯一作用是支持利用服务 。。。。。因而，，，， ，，网络规划的启程点和归宿是对利用的需要做出合理的、可行的、靠得住的、可扩大的支持 。。。。。
实际通知我们，，，， ，，在电子政务网络建设中以下两点值得出格关注：
1、网络规划的内容是政务利用规划
既然网络唯一的作用是为利用服务，，，， ，，我们就必须首先当真掌管地做出切实可行的政务利用规划，，，， ，，能力据此做出与之相适应，，，， ，，能为其靠得住服务并协同发展的网络规划 。。。。。时下多多网络建设绩效不梦想，，，， ，，利用不及是重要原因 。。。。。一是必须越发深刻地理解“电子政务”的内容是政务，，，， ，，电子是伎俩这一沉要理想 。。。。。没有对政务做出明确的电子化规划，，，， ，，能称之为电子政务规划吗？？？？？？政务是具体的，，，， ，，每个当局机构都有其特定职能和特定业务 。。。。。忽视对具体政务做出尽可能详尽的利用规划，，，， ，，往往使规划失去针对性，，，， ，，似乎能够用到任何当局或机构 。。。。。在这种政务利用需要不清的所谓“利用规划”（被称为‘标签式’的利用规划）中，，，， ，，技术与产品成为主角，，，， ，，好似企业的技术手册或产品说明书 。。。。。由于不足明确、可操作的政务利用指标，，，， ，，很难切合当局机构的现实，，，， ，，流于大局，，，， ，，难于执行，，，， ，，无一例表地贻误了贵重的建设机遇 。。。。。二是忽视政务利用规划必然导致建成的网络因短缺利用而无法阐扬功效 。。。。。事实上，，，， ，，网络建设比政务利用系统建设要容易得多 。。。。。建设基于工业产品的网络重要是花钱的问题，，，， ，，钱能够买来网络 。。。。。政务利用系统则不然，，，， ，，没有当局业务与信息技术的美满结合，，，， ，，得到实用的政务利用系统是不成设想的，，，， ，，没有真正被公务员接受和持久使用，，，， ，，政务利用系统就不能算是成功 。。。。。政务利用系统更多地是“用”出来的，，，， ，，是靠利用驱动和发展的 。。。。。所以，，，， ，，只有将政务利用规划和建设放在首位，，，， ，，网络才有建设、运行的理由和价值，，，， ，，才有支持的对象 。。。。。
2、政务利用规划该当作为网络规划的造约前提
忽视政务利用规划的另一个问题是，，，， ，，极易诱发网络建设的盲目性 。。。。。一旦在电子政务建设中没有了明确的、真正筹备执行的政务利用规划，，，， ，，技术先进性往往成为盲目钻营的指标，，，， ，，造成建设成本飚升与失控 。。。。。由此引发两大恶果，，，， ，，要么由于规划的投资额巨大使当局财政难于支持，，，， ，，使正本能够发展的建设大大延误，，，， ，，甚至滞碍；；； ；；；；；要么由于投入巨资成立的网络利用不及，，，， ，，绩效欠安，，，， ，，寂装响自身下一步发展，，，， ，，又成为失败的样板和背面教材，，，， ，，影响到周边 。。。。。我们看到很多已经建成的政务网络，，，， ，，技术先进得甚至远远超过了美国和日本等蓬勃国度确当局网络，，，， ，，但其上运行的政务利用却少得可怜，，，， ，，这种情况着实令人汗颜 。。。。。事实上，，，， ，，同时期技术的先进性更多地体此刻为满足分歧服务对象的特定需要上，，，， ，，而不是单一地体此刻机能指标上 。。。。。我国成立的一些电子政务网络，，，， ，，甚至使用电信干线传输上使用的密集波分复用（DWDM）设备组网，，，， ，，带宽超过2G，，，， ，，光互换甚至用到桌面系统 。。。。。然而完整的视频会议系统只必要不及1M的带宽，，，， ，，ADSL所支持的“宽带”接入已经能够支持蕴含视频在内的大部门多媒体利用 。。。。？？？？？？杉，，，， ，，只有紧紧把握好政务利用规划，，，， ，，以满足政务利用需要为准则，，，， ，，我们才有可能高质量、高效能、低成本地建设好电子政务网络，，，， ，，加快国度电子政务过程 。。。。。
不能不说，，，， ，，正是那些不足明确的政务利用规划，，，， ，，以技术驱动，，，， ，，动辄必要数亿元、十数亿元巨额投资，，，， ，，脱离现实需要的网络规划规划，，，， ，，延误了电子政务网络的建设过程 。。。。。
顶层设计为先
成立跨党委、人大、当局、政协、高法、高检等大系统的互联互通、信息共享网络是我国电子政务建设的明确指标 。。。。。实际通知我们，，，， ，，发展这项建设必须首先做出顶层设计 。。。。。对于电子政务网络规划，，，， ，，沉要的不是网络的结构和所选取的网络技术与设备机能，，，， ，，技术与治理上的尺度与规范 。。。。。如接入的尺度与运行治理造度等 。。。。。在技术尺度上，，，， ，，选取国际互联网尺度是唯一的选择 。。。。。国际互联网尺度不要求统一的网络结构，，，， ，，也不限造组网设备 。。。。。对各处所、各部门而言，，，， ，，网络技术与设备应以满足利用需要，，，， ，，拥有普适性为根基准则 。。。。。地域差距、经济发展情况、信息化发展阶段将导致建设、使用和治理上的差距 。。。。。这些都要求必须将实用性、可行性、靠得住性和可治理性放在首位，，，， ，，而不是将技术的先进性放在首位 。。。。。所以，，，， ，，对电子政务网络，，，， ，，出格是跨大系统、跨部门的全国性的网络建设，，，， ，，在技术细节、产品机能上做出规划并不沉要，，，， ，，不是顶层设计该做的工作 。。。。。电子政务网络顶层设计的首要工作是什么？？？？？？实际通知我们是IP规划 。。。。。这是必须由掌管组网确当局机构协调各方，，，， ，，共同造订的最沉要的顶层规划，，，， ，，是国度电子政务最沉要的顶层设计之一 。。。。。IP规划的水准直接决定了共享网络日后的发展远景 。。。。。
IP规划解决跨大系统、跨处所、跨部门的那些必要实现信息共享的设备在网络中的地址的设定规定 。。。。。据此方可实现这些设备的互联互通和信息共享 。。。。。若是国度电子政务网络的IP规划可能早些出台，，，， ，，遵循该规划接入网络——不论是局域网还是广域网，，，， ，，亦不论何种网络结构——的设备，，，， ，，都将可能自动实现互联互通 。。。。。反之，，，， ，，就是接入统一局域网，，，， ，，也难于实现互联互通 。。。。。更为沉要的是，，，， ，，IP规划的实现，，，， ，，意味着互联互通接入规范的实现，，，， ，，加上政务利用规划、安全保密划定与治理规范等，，，， ，，网络在理论上已经成立 。。。。。只有各大系统都有设备，，，， ，，哪怕是很少量的设备，，，， ，，据此实现了互联互通，，，， ，，哪怕只有一项利用投入现实运行并被靠得住地治理，，，， ，，即意味着该网络已经建成 。。。。。至于网络的规模和带宽并不是网络是否建成的标志 。。。。。网络规模的扩大和机能提升必须齐全由利用来确定，，，， ，，这只是网络的发展问题 。。。。。没有做出电子政务网络IP规划，，，， ，，则意味着这项建设没有迈出关键的第一步 。。。。。
没有将把稳力锁定在电子政务网络最沉要的顶层设计，，，， ，，即IP规划上，，，， ，，是失去实现工作机遇的另一个沉要原因 。。。。。
建设和治理 分头执行
在电子政务网络建设中，，，， ，，建设和治理模式亦极为沉要，，，， ，，它直接关乎投资规模、运行成本和治理水平，，，， ，，关系到绩效评估和网络建设的成败 。。。。。让我们对网络建设近况仔细加以分析，，，， ，，寻找出切合我国国情的科学合理的建设模式 。。。。。
。。。。。ㄒ唬┑缱诱务网络的建、管模式
纵观这些年的网络建设，，，， ，，我们能够看到大体如下的几种建设模式：
1、彻底自建式：这种建设模式，，，， ，，从挖沟埋光缆，，，， ，，自购网络设备，，，， ，，运行和治理等全数由当局承担 。。。。。敷设了几多纤芯公里光缆，，，， ，，占有几百兆、几千兆带宽，，，， ，，时时作为建设成就加以宣传 。。。。。
2、租用光纤式：也可称为部门自建式 。。。。。租用裸光纤是其重要特点 。。。。。有两种大局，，，， ，，一种是只租用裸光纤，，，， ，，网络设备全数自购自管；；； ；；；；；另一种则同时租用部门网络设备 。。。。。
3、表包式：由当局表包给电信运营商组网和治理，，，， ，，通过付租金偿付电信的组网投资，，，， ，，电信运营商进驻当局机关办公 。。。。。这种方式的新发展是，，，， ，，当局机关内的局域网也纳入表包，，，， ，，由一家电信运营商掌管，，，， ，，当局将蕴含电话在内的所有电信誉度全数付给这家电信运营商 。。。。。
4、租用带宽式：租用电信带宽，，，， ，，自购端接设备，，，， ，，自主网管，，，， ，，电信运营商提供基础网络服务 。。。。。
第一种建设模式齐全不成取，，，， ，，已经偃旗息鼓 。。。。。
第二种模式由于租用裸光纤，，，， ，，为阐扬其机能，，，， ，，采办或租用高机能、超高机能的网络设备就不成预防，，，， ，，造成了网络建设的高成本 。。。。。数千万元、上亿元的网络建设层出不穷，，，， ，，利用功效不梦想是这类网络的通病 。。。。。但是，，，， ，，仔细分析就不难发现它还存在致命弱点，，，， ，，即短缺电信级的专业化治理和设备安全靠得住运行的环境 。。。。。由非电信专业人员治理，，，， ，，按非电信尺度建设的网络从理论上讲是不成能持久、不变地推广电子政务网络的职能的，，，， ，，在突发事务和应急治理中的风险更大 。。。。。例如，，，， ，，租用光纤若何解决路由冗余问题？？？？？？即便租用多条裸光纤，，，， ，，仍不能说达到了电信运营级的高靠得住性尺度 。。。。。更不用说必将进一步加大行政成本 。。。。。
第三种模式在网络治理上没有问题，，，， ，，但往往要求电信运营商成立光纤高速网，，，， ，，仍没有解决租用用度高昂、成本过大的问题 。。。。。由于网管也由电信掌管，，，， ，，存在信息安全治理，，，， ，，出格是涉及国度奥秘的信息安全治理是否切合当局治理造度的问题 。。。。。
第四种模式凭据利用需要租用网络带宽，，，， ，，自购网设备与所租用的带宽相符，，，， ，，使投资趋向合理 。。。。。自主网管可能保障信息安全治理切合当局治理造度 。。。。。；； ；；；；；⊥绶务由电信运营商提供，，，， ，，确保了全网的专业化治理，，，， ，，满足高靠得住性、可用性要求 。。。。。但这种模式的弊端是，，，， ，，当利用需要增长时部门网络设备必要升级，，，， ，，必要再投资和再培训，，，， ，，且各地的网管水平不平衡，，，， ，，不成能达到电信级专业化治理水平 。。。。。
。。。。。ǘ）最佳电子政务网络建、管模式初探
结合第三种和第四种模式，，，， ，，能够看到存在“电信整体表包，，，， ，，按需租用带宽，，，， ，，自主虚构网管”的新型建、管模式 。。。。。电子政务是惠及全民的社会工程 。。。。。国度电信基础设施必然是电子政务的基础设施 。。。。。从这个意思上讲，，，， ，，电子政务网络已经就绪 。。。。。新型建、管模式是：选取国际上IT服务治理尺度（ISO20000），，，， ，，由电信运营商整体表包电子政务网络，，，， ，，向当局提供满足必要的、靠得住的网络接入服务；；； ；；；；；当局只按所使用的网络带宽租用服务，，，， ，，对于网络接入设备，，，， ，，既能够选取单独租用，，，， ，，也能够纳入租用带宽方式一并按月付费；；； ；；；；；为了确保电子政务信息安全切合当局治理造度要求，，，， ，，当局成立虚构网管，，，， ，，并与电信运营商协同共管 。。。。。此模式的最大益处是，，，， ，，当局机构不再采办和治理网络设备，，，， ，，而是采办电信运营商提供的网络服务 。。。。。这将大大降低电子政务网络建、管的行政成本，，，， ，，网络运行成本亦齐全与政务利用联系在一路，，，， ，，切合建设节约型当局和高效、低成本电子政务的要求；；； ；；；；；网络运行治理齐全切合电信级的专业化治理尺度，，，， ，，与电子政务的需要相符；；； ；；；；；网管切合当局信息治理造度的要求，，，， ，，可能确保信息安全；；； ；；；；；当局将集中重要精力于服务系统、利用系统及信息资源建设，，，， ，，可大大加快电子政务过程 。。。。。
可喜的是，，，， ，，在国度信息化辅导幼组和国务院信息化工作办公室的辅导下，，，， ，，我国电子政务网络建设敢于创新，，，， ，，在不休获得新的进展 。。。。。
